Időhorizont – sürgős, vagy nem sürgős?

A csütörtöki esti EU-csúcson megszületett egyhangú támogatás fontos fejlemény volt a jogállamiságinak mondott, valójában költségvetési fókuszúvá áthangolt mechanizmus kapcsán. Amint már tegnap esti véleményünkben leírtuk: ez a 4 oldalas, az Európai Tanácsban változtatás nélkül elfogadott német kompromisszumos javaslat szűkítette a mechanizmus értelmezési körét, és az alkalmazhatóságát is legalább 2-3 évvel kitolta, azaz jó eséllyel a 2022-es magyar és a 2023-as lengyel választások után fogják majd csak ténylegesen alkalmazni. Ehhez a kilátáshoz képest érkezett két lényeges információ is tegnap este óta, amelyek azt jelezik, hogy jóval hamarabb is lehet szankció a dologból. Először ezt érdemes tisztázni.

Vera Jourová, az Európai Bizottság jogérvényesülését is felelős alelnöke tegnap este, míg Petri Sarvamaa, az Európai Parlament jogállami mechanizmusért felelős főtárgyalója ma reggel egybehangzóan azt közölte, hogy pár hónapon belül, nem pedig évek múlva várható az Európai Bíróság döntése a mechanizmusról, így valójában már nem vagyunk messze a 2021. január elsejétől bevezetendő mechanizmus alkalmazásának kezdetétől. Ezzel arra utaltak, hogy miután a magyar és a lengyel kormány megtámadja majd a mechanizmust (rendeletet) az Európai Bíróságon, mint ahogy azt tegnap este bejelentette a két kormányfő, sürgősségi döntést hoz a Bíróság.

Ennek a sugalmazásnak a kapcsán fontos tudni, hogy a luxemburgi testület saját maga határozza meg az ügymenetét és saját maga dönti el, hogy milyen ügyeket vesz sürgősséggel tárgysorozatba. A két megszólaló jelzése alapján elképzelhető, hogy a Bizottság (és esetleg a Parlament) is benyújt a magyar és lengyel keresetekkel párhuzamosan egy bírósági beadványt arra hivatkozva, hogy érintett szereplője az ügynek és tudnia kell, hogy mit tegyen euró tízmilliárdokkal, kiutalhatja-e a tagországoknak, vagy sem. Ez azért elég nagy súlyú tétel, de egyáltalán nem garantálja, hogy önmagában alapot ad arra, hogy a Bíróság sürgős döntést hozzon.

Mikor jöhetne először szankció?

Mindebből mi következik? Ha valóban nem a normál (1,5-2,5 év), hanem a sürgősségi döntéshozatal útját választja a Bíróság, akkor a következő menetrenddel érdemes kalkulálni. Ez az út azt jelentené, hogy ha legkésőbb március elejéig megtámadja a két kormány a Bíróságon a rendeletet (addig van rá határidejük), akkor az eddigi tapasztalatok alapján 4-6 hónapon belül ismernünk kell majd az ítéletet. Ez tehát valamikor jövő július-szeptember körül lenne. Innentől kezdve, az ítélet alapján van lehetősége a Bizottságnak véglegesíteni a mechanizmusból adódó módszertani vizsgálatát és az alkalmazási „kézikönyvét”, amit bemutat a tagállamoknak is (ők nem szólhatnak bele ezeknek a kialakításába, csak konzultációs joguk van, amit vagy figyelembe vesz a Bizottság, vagy nem).

Ez tehát azt jelenti, hogy leghamarabb valamikor jövő szeptember-október körül lesz abban a helyzetben a Bizottság, hogy ha valamely tagállamban olyan jogállamiság-sértést tapasztal, ami kellően közvetlenül érinti az uniós büdzsét, akkor elindítja az eljárást és ennek kezdeteként egy legalább 1, legfeljebb 3 hónapos levelezési, tisztázási fázisba kezd a tagállammal. (Ekkor már jövő október-decemberben járunk.) A tagállamok a választ küldő levelükben jelezhetik, hogy hogyan kívánnak megfelelni a Bizottság észrevételeinek (pl. tesznek-e valamilyen kiigazító lépést, hogy ne sérüljön tovább a jogállamiság az EU-s költségvetéssel összefüggésben) és az ilyen válaszukat nyilván elhúzzák majd az utolsó napokig.

Miután a választ megkapja a Bizottság, legfeljebb 1 hónapja van arra, hogy azt elemezve megállapítsa, hogy szankciót javasol-e a Tanács felé, vagy sem. (Ekkor már jövő november-2022. január körül járunk.)  Ha igen, akkor még ezt megelőzően legfeljebb 1 hónapos válaszadási határidővel ki kell kérnie az érintett tagállam reakcióját, hogy megfelelőnek tartja-e a Bizottság által végzett vizsgálatot és a megállapításait. (Ekkor már jövő december-2022. február körül járunk.) Ezután pedig a Bizottságnak legfeljebb 1 hónapon belül indoklással ellátva be kell nyújtania a szakminisztereket tömörítő Tanács felé az objektív megállapításait és az azzal arányos szankciós javaslatát. (Ekkor már 2022. január-március körül járunk.)

A beérkező javaslattól kezdve a Tanácsnak 1 hónapja van dönteni az ügyről és az abban jelzett szankciókról. Ekkor már 2022. február-áprilisnál járunk. Különösen indokolt esetben legfeljebb 2 hónappal kitolható ez a döntési lehetőség, így ha ezt nem használják ki, akkor továbbra is 2022. február-áprilisnál járunk, ha viszont igen, akkor már 2022. április-júniusnál járnánk. A döntést minősített többséggel kell meghoznia Tanácsnak, azaz elég hozzá legalább 15 tagállam, akik együttesen az összlakosság legalább 65%-át képviselik.

Az eljárás ezen szakaszába be van építve még egy „vészfék funkció”, amely szerint a döntést még el lehet halasztani legfeljebb 3 hónappal. Ez csak különösen indokolt esetben lehetséges, így például akkor, ha a szankcióval sújtandó tagállam úgy érzi, hogy nem objektív a bizottsági megállapítás, vagy nem vette figyelembe a válaszát a Bizottság, vagy egyéb jogsérülést érzékel. Ekkor ugyanis az ügyet a legfőbb fórumra, az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács elé viheti. Ott a mechanizmus szerint legkésőbb 3 hónapon belül meg kell tárgyalni az ügyet, és addig nem lehet dönteni a Tanácsban, így tehát nem lehet alkalmazni a javasolt szankciókat sem. (A megtárgyalást tehát nem lehet elhúzni a jövő ködébe, mint ahogy arra a 7-es cikk szerinti eljárásnál lehetőség van, és ezért húzódik évek óta érdemi eredmény nélkül a vita).

A 4 oldalas német kompromisszumos javaslat szerint ha az Európai Tanács elé kerülne az ügy, akkor „törekedni fog egy közös pozíció kialakítására”. Utóbbi tehát azt jelenti, hogy nem kell mindenáron elérnie az egyhangúságot, ami érthető is, hiszen maga a Tanács nem dönthet az ügyben, csak politikai iránymutatást adhat, hogy hogyan járjon el a kérdésben a Bizottság. A mechanizmus ezen részével, amit a 4 oldalas német anyag sem írt felül, lényegében kivették a vétó lehetőségét bármely állam- és kormányfő kezéből az ilyen vitás kérdések esetére. Ez volt az egész mechanizmus egyik legfőbb célja, hogy a 7-es cikk szerinti eljárás korlátait (ha két tagállam összefog, tudják semlegesíteni az egymást célzó szankciókat) ki lehessen kerülni.

A fent jelzett legfeljebb 2, illetve további legfeljebb 3 hónapos procedúrák beépítésével már ott járnánk, hogy legalább 2022. májust, legfeljebb 2022. szeptembert írunk, azaz már túl leszünk a 2022-es magyar parlamenti választásokon. Miután az Európai Tanács iránymutatását megkapja a szakminisztereket tömörítő Tanács, és a következő havi ülésén döntést hoz, még inkább távolodunk a magyar választásoktól.

Azt persze nem lehet előre látni, hogy az egyes megadott időkereteken belül milyen gyorsan tud lépni a Bizottság, a tagállam és a Tanács és mindenki mindig kihasználja-e a rendelet által beépített elnyújtó mechanizmusokat, de

összességében csekély az esélye annak még egy sürgős európai bírósági ítélethirdetés mellett is, hogy a 2022. áprilisi parlamenti választások előtt EU-pénzes szankciót rójon ki a Tanács Magyarországra.

Ezt az esélyt az is csökkenti, hogy az uniós intézmények egy ilyen kényes politikai helyzetben el akarják kerülni annak a látszatát, hogy megpróbálnak beavatkozni a választási eredményekbe.  Önmagában viszont már azzal is szignált küldene Magyarország felé a Bizottság, vagy majd a Tanács, ha egyáltalán már egy szankciókkal járó mechanizmus lenne az asztalukon.

A fentiek mellett, ha minden jog adta lehetséges eszközt ki tud használni a magyar kormány, akkor nem látszik olyan életszerű forgatókönyv, amely mentén hamarabb róhatna ki EU-pénzes szankciókat a Tanács a 2022-es választásoknál.

Ki van feljebb és mikortól léphet?

A fentiek mellett az is fontos még, hogy a hírek szerint Mark Rutte holland kormányfő, akit Orbán Viktor magyar miniszterelnök tegnap is „rossz fickónak”, a jogállamisági vitákban ellenfélnek állított be, három garanciát kért azért cserébe, hogy támogassa a 4 oldalas német javaslatot. Ezek az alábbiak voltak:

1. Biztos lehessen benne: az Európai Parlament el fogja fogadni a 2021-2027-es költségvetést (azaz nem fogja blokkolni arra hivatkozva, mert felpuhították a jogállamisági mechanizmust, hiszen akkor a magyar-lengyel vétó elhárítása után egy másik irányból jönne költségvetési vétó). Az EP felől érkező jelzések lényegében biztosra jelzik, hogy legalább az egyszerű többség áldását fogja adni a keretköltségvetési rendeletre.
2. Abban is biztos akart lenni Rutte, hogy az állam- és kormányfők által kiadandó 4 oldalas értelmező nyilatkozat nem fogja-e korlátozni az EP és a német soros elnökség által már eldöntött jogállamisági mechanizmust, valamint esetleg sért-e jogot az (mint ahogy azt mai cikkében Soros György felveti), hogy egy független uniós intézménynek, az Európai Bizottságnak akarja megkötni a kezét a Tanács által kiadandó következtetés mind a jogállamisági mechanizmus alkalmazásának kezdetét illetően, mind annak gyakorlatát illetően. Itt a Tanács jogi szolgálata által kiadott jelzésre várt Rutte, aminek tartalmát nem ismerjük, de azt tudjuk, hogy előzetesen a 4 oldalas kiegészítés tartalmát jóváhagyta a jogi szolgálat. EU-s jogban jártas szakértő forrásunk jelzése alapján bár a Tanács által kiadott következtetés nem számít jogi értelemben rendeletnek (ellentétben a jogállamisági rendelettel, ami viszont közvetlenül hatályosul a tagállamokban és beépül az uniós joganyagba, így a Bíróság figyelembe veheti), de mivel az állam- és kormányfők egyhangú döntésével a legmagasabb fórum felől jön a jelzés, így az igenis kötő erővel bír a Bizottság lehetőségeire, eljárási gyakorlatára. Éppen ezt erősítette meg egyébként az EU-csúcsot lezáró pénteki sajtótájékoztatóján Ursula von der Leyen is, aki azt mondta, hogy a Bizottság igenis be fogja várni a Bíróság ítéletét, és annak mentén fogja véglegesíteni az eljáráshoz kötődő végrehajtási gyakorlatát, tehát máris jelezte a Bizottság, hogy igenis elfogadja a Tanács által megszabott iránymutatást.
3. Arról is bizonyosságot akart szerezni Rutte, hogy van-e egyáltalán „visszaható hatálya”, azaz 2021. január elsejéig visszavezethető fegyelmező ereje azzal együtt, hogy magának a mechanizmusnak az alkalmazása a bírósági döntés miatt későbbre csúszik. A Politico-nak nyilatkozó diplomata és von der Leyen mai sajtótájékoztatója ugyanabba az irányba mutat, hogy igen, van ilyen „visszaható hatály”, azaz az ügyeket és az azokból eredő pénzáramlást majd 2021. január elsejéig visszavezetett kezdettel fogják vizsgálni (feltehetően az uniós költségvetési kötelezettségvállalás kezdete, nem is a kifizetés lesz itt a lényeges kategória).

A fenti három ügyben állítólag megkapott garanciák miatt mondta tehát rá Rutte a támogatását a 4 oldalas német csomagra.

11 milliárd eurós kérdés

Van még egy szempont, ami bennünk merült fel és igen fontos és a választ is tudjuk rá. Míg az érintetlenül hagyott jogállamisági rendelet az összes EU-pénz kifizetésére vonatkozik majd 2021. január 1-től, addig a 4 oldalas német rendelet kiveszi az értelmezési körből a 2014-2020-as pénzeket. Ezekből jelen állás szerint még 11 milliárd eurót nem folyósított eddig a Bizottság Magyarország számára. Ennek a jogi jellegű kérdésnek a válasza nagyon nem mindegy, mert 4000 milliárd forintnyi EU-pénz folyósítása múlik rajta.

A látszólagos ellentmondást, jogi összefeszülést a fenti jogász forrásunk oldotta fel, aki arra mutatott rá, hogy a tanácsi következtetés gyakorlati jellegű (megkötő erejű), a rendelet pedig jogi. Így a válasz a 11 milliárd eurós kérdésre az, hogy a tanácsi következtetés igenis megengedi azt, hogy ki lehessen vonni a mechanizmus hatálya alól a 2014-2020-as pénzek kérdését, így erre is tekintettel kell lennie a Bizottságnak a pénzek folyósításánál.

Így tehát azok Magyarország felé történő folyósítását elvileg nem fenyegeti veszély.

Címlapkép forrása: Európai Unió, DARIO PIGNATELLI, az Európai Tanács médiatára a 2020. december 10-11.-i csúcstalálkozó első napjáról.