Forrás: hvg.hu | Farkas Zoltán | 2014.08.23.

Elbukta az államadósság elleni háborút az Orbán-kormány. Amint radikális adósságcsökkentési tervei elvéreztek, fellazította saját szigorú szabályait, és az adatok kozmetikázásától sem riad vissza. Az idei első félév csúcsközeli, 85,1 százalékos eladósodást hozott.

Valóságos számmisztikai feladatokat rónak az államadósság csökkentését előíró törvények a nemzetgazdasági tárca pénzügyminiszteri funkciót is betöltő vezetőjére. Mert alighogy belevésték a képviselők az alaptörvénybe az államadósság csökkentésének (inkább látszólag, mint valóságosan) szigorú szabályát, máris egérutat adtak maguknak és kormányuknak. A recessziót hozó 2012-es esztendőben a gazdasági stabilitási törvényben olyannyira rugalmassá tették a számítási módszereket, hogy az egyes évek költségvetési törvényeiben szereplő államadósság-adatok mára teljességgel értelmetlenné váltak. Ezzel a kormánypárti frakciók eltérítették a magyar államadósság megállapításának módját és törvényben rögzítendő értékeit a maastrichti mutatótól. Utóbbi a bruttó adósságot viszonyítja a hazai össztermékhez, szemben a magyar mutatóval, amelyben a bruttó nem egészen bruttó: egyrészt az adósságot nem az aktuális piaci árfolyamon kell számításba venni, hanem egy kiagyalt értéken, másrészt nem minden hitelt kell beleszámítani a tartozásba (lásd A varázsló kézikönyve című írásunkat).

Amint bebizonyosodott, hogy az államadósság nem fog a várt ütemben zsugorodni, a nemzetgazdasági tárca eltüntette honlapjáról az adósságnyomás-mérőt. Ezt még a látványos csökkentés reményében kezdte működtetni, ám az idő múlásával kényelmetlen igazságmutatóvá vált. Nem volt helye a propagandaszempontokkal átitatott kormányzati adatközlésben.

Könnyed kézzel

A fő adósságszabály tarthatatlansága már 2011-ben kiderült. A kormány a magán-nyugdíjpénztári vagyon államosítása után, az abban lévő állampapírok bevonásával június 20-án egyetlen mozdulattal 1345 milliárd forinttal csökkentette, a hazai össztermék 77 százalékára vitte le az államadósságot. Ezt a kormányfő akkor „világrekordnak” titulálta, holott nem történt más, mint hárommillió pénztári tag időskori járandóságának elrablása és elköltése, ami a jelen adósságát csökkenti ugyan, de a jövőbenit nem. Sőt még a jelen adósságán sem sokat szépített, mivel ebből az 1345 milliárdból a forint több mint 15 százalékos gyengülése – 265 forintot kellett adni egy euróért, az év végén pedig már 311-et – még abban az évben 1165 milliárdot felemésztett. A magyarázat: a tartozás több mint negyven százaléka devizában állt fenn, így a nemzeti valuta értékvesztése az államadósság e részét felduzzasztotta. Ezt nem kalkulálták be az adósság elleni háború vezérlő tábornokai.

Nem segített érdemben az eladósodáson a magán-nyugdíjpénztári vagyon másik fele sem. Bár annak egy részét a kormány beforgatta a költségvetésbe, vagyis elköltötte, jutott belőle további törlesztésekre is. A pénztári vagyon feláldozásával az államadósság összesen 2547 milliárd forinttal, a GDP 8,7 százalékával csökkent 2011 és 2013 között – számolt el a kormány helyett Kovács Árpád, a Költségvetési Tanács elnöke. Ennek ellenére a bruttó államadósság azóta sem szakadt el a GDP nyolcvan százalékát jelző vonaltól, a magán-nyugdíjpénztári vagyon konfiskálása nélkül pedig a 90 százalékot súrolná – inkább felülről, mint alulról.

Varga Mihály. Egérút  Fotó: Túry Gergely

Már a múlt ködébe vész, hogy a Széll Kálmán-terv 2014-re 66-67 százalékos, 2018-ra 50 százalékos arányt célzott meg. Ezt Matolcsy György akkori nemzetgazdasági miniszter unortodox gazdasági gyorsítással akarta elérni. Csakhogy az általa kiagyalt gazdaságpolitikai eszközök az euróövezeti krízis hatását súlyosbítva recessziót hoztak, az innovatív megoldásokat a hitelminősítők a magyar állampapírok bóvliba sorolásával, a piaci szereplők a forint iránti bizalmatlansággal büntették. A tévesen meghatározott taktikán elment az államadósság elleni háború több nagy csatája. Bár a Széll Kálmán-tervben foglalt megtakarítások némelyikét a kormány kikényszerítette, az eredmény a semmibe hullott. A közszféra béreinek és a szociális juttatásoknak a befagyasztása, a munkanélküli-segély időtartamának csökkentése, a rokkantnyugdíjak felülvizsgálata, megszüntetése, az ingyenes egyetemi férőhelyek számának szűkítése, a vényköteles gyógyszerekhez nyújtott támogatás megnyirbálása ilyen értelemben mind-mind hiábavalónak bizonyult.

Egy nemzetet kétféleképpen lehet leigázni, karddal vagy adóssággal; Magyarországon minden egyes adózó befizetésének tíz forintjából hetet államadósság-törlesztésre kell fordítani, ezt a legjobb jóindulattal sem lehet szabadságnak nevezni – sajnálkozott Orbán Viktor miniszterelnök 2011-ben, a „világrekord” bejelentésekor. Ilyen értelemben azóta is igában él a magyar nemzet, mivel az arány semmit sem javult: a költségvetési törvény 1550 milliárd forint bevételt vár személyi jövedelemadóból, és 1165 milliárdot fordít kamatkiadásokra. Vagyis 100 forint szja-bevételből 75 ma is adósságtörlesztésre megy el.

Nyilvánvalóvá vált, hogy az alaptörvényben megfogalmazott adósságszabályt csak akkor lehet biztonságosan teljesíteni, ha az adatokat „megtisztítják” az árfolyamhatástól. Ennek lehetőségét rögvest megteremtették a képviselők, majd további lazító elemeket is szentesítettek. Így fordulhatott elő, hogy a 2012 decemberében kihirdetett költségvetési törvény – amely először alkalmazta e szabályokat – annak az évnek a végére 74,6 százalékos adósságmutatót írt elő, miközben a maastrichti adósságmutató 79,8 százalékos volt. Azóta is külön pályán fut a kétféle mutató, a maastrichti és a magyar – nyilván kell lennie olyan szabálynak, amely szerint a háborúban a magyar kormány győzött. Brüsszel sajnálatos módon a maastrichti mutatót nézi, a magyar szabály szerint képzett rátára ügyet sem vet. Belföldön viszont az utóbbi a mérce, nyilván mert ennek a mérési technikája ad lehetőséget némi rugalmasságra. Az adósságcsökkentés fő ellenőre, a Költségvetési Tanács is értelemszerűen a magyar törvények szerinti adatot elemezgeti; bár önszántából olykor azt is megnézi, hogyan alakult az államadósság aktuális árfolyamon. Más kérdés, hogy egyik adósságszabály elvétésének sincs jogi következménye.

Megszépített múlt

Tavaly már nagyon rezgett a léc, a kormány csak erős trükközéssel tudott adósságcsökkentést kimutatni. Az egyik furcsaság az volt, hogy a mérés időpontjában, december 31-én egy euróért 296,9 forintot kellett adni, épp annyit, amennyi a költségvetési törvényben szerepelt, holott a decemberi átlagos árfolyam 300,5 forint, a 2014. januári pedig 302,4 forint volt. Ennél is feltűnőbb, hogy a kincstári számlán lévő pénz néhány napra szinte elpárolgott. „Az államháztartás pénzügyi eszközeinek év végi állománya a 2008 óta tapasztalt átlagtól a GDP 3,1 százalékával maradt el” – állapította meg a Költségvetési Tanács elnöke. Magyarán: az adósságcél teljesítéséhez az átlagos készpénzállomány csaknem 900 milliárd forintos csökkentése is hozzájárult. Piaci hírek szerint az állam pár napra visszavásárolta az állampapírokat néhány, a tulajdonában álló banktól és vállalkozástól. Hasonló számítást végzett el az ízig-vérig civil Költségvetési Felelősségi Intézet is, amely a kincstári egységes számla év végi adatait a megelőző és a következő hónapok átlagos állományával vetette össze. Így arra a következtetésre jutott, hogy a „mesterséges csökkentés” 425 milliárd forint volt. Az államadósság-mutató efféle szépítésére korábban is akadt példa – állapítja meg a Romhányi Balázs vezetésével működő intézet –, de tavaly ez „minden korábbi mértéket meghaladt”.

Ez azonban nem sért semmilyen szabályt. „A stabilitási törvény nem zárja ki a pénzügyi tartalékok felhasználásának lehetőségét” – szögezte le a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartási folyamatokról kiadott jelentése. További könnyítést jelentett tavaly, hogy a magán-nyugdíjpénztári vagyon megmaradt eszközeiből 268 milliárd forintot még be lehetett forgatni adósságcsökkentésre. Mára azonban a pénztári vagyon elfogyott. Vagyis a 2013 végi maastrichti államadósság csupán a szerencse (hirtelen forinterősödés) és a meglévő tartalékok (pénztári vagyon, kincstári számla) felhasználásával volt a GDP 79,3 százaléka.

Az idén még nehezebb a helyzet. Az Európai Bizottság az év végére 80 százalék fölötti államadósságot prognosztizál, 2015-re 79,5 százalékot, és szakértői felvetették, hogy jövőre feltehetőleg újra meg kell indítani a túlzottdeficit-eljárást Magyarországgal szemben. Úgy látják, hogy a magyar kormány az idén lazított költségvetési politikáján, és megsérti az uniós adósságszabályt is. Utóbbi lényege, hogy azoknak az országoknak, amelyek bruttó adóssága meghaladja a GDP 60 százalékát, azt évente az adósságuk és a referenciaérték közti különbség huszadrészével csökkenteniük kell. Ez Magyarország esetében (79,3 mínusz 60 százalék, osztva hússzal) évi 0,965 százalékpontos csökkentést jelentene. Ezt nem mechanikusan, hanem három év átlagában kell produkálni – csakhogy az uniós szakértők ezt sem látják megalapozottnak, és korrekciót javasolnak.

Akkor csökken az államadósság a márciusi 84,6 százalékos mértékről az év végére 81 százalékra, ha a kormány legalább százmilliárd forintos költségvetési kiigazítást tesz, nem nyúl a tartalékokhoz, teljes egészében felhasználja kétmilliárd euró értékű devizabetétjét, és a kincstári számla április végi, 1200 milliárd forintos egyenlegét decemberre az év utolsó napjaiban szokásos 600 milliárdra csökkenti – vázolta a Költségvetési Felelősségi Intézet. Igaz, azt is megjegyezte, hogy 2013. december végén ennél jóval kevesebb pénz, csupán 240 milliárd forint volt a kincstári számlán. Némi feszültséget a kormány is érzékelt, mert júliusban 110 milliárdot valóban zárolt a költségvetésben.

Még látott esélyt 2014-ben minimális adósságcsökkentésre az első félév adatai alapján a Költségvetési Tanács, feltéve, hogy a kormány a kockázati tartalékot teljes egészében zárolja, és a kincstári számlaállományt a „szükséges mértékben” csökkenti. Ebből azért kihallani némi cinizmust. A Magyar Nemzeti Bank szintén lehetségesnek tartja, hogy az államadósság a tavalyi 79,3 százalékról az év végére 79 százalékra csökkenjen. Ennek feltételei azonban mesébe illőek: az uniós pénzek rendben megérkeznek, egy euróért az év végén csupán 296,9 forintot kell adni, az állam felhagy azzal, hogy részesedéseket vásároljon vállalatokban, bankokban, kockázati tartalékait az utolsó fillérig törli, az év végén megint a minimálisra viszi le a kincstári számla állományát, és nem hív le pénzt a paksi hitelkeretből. A valóságban azonban az uniós pénzek beérkezése akadozik, az árfolyam rendkívüli kockázatot jelent, az Orbán-kormány aligha hagy fel vagyonszerzési törekvéseivel, tartalékaiból itt-ott már költött is, és a számlával ugyan tud még bűvészkedni, de mivel tavaly is ezt tette, ezen alig fog többet néhány tized százaléknál.

Távlatvesztés

Az első félév végén mért, 85 százalékot meghaladó adásság azonban nem sok jóval kecsegtet, és borús a perspektíva is. Az Európai Bizottság fenntarthatósági modellje alapján az államadósság akkor is csak 2030-ra csökken a GDP 60 százalékára, ha a kormány követi az uniós szabályt. Ha nem, akkor még tovább tart a maastrichti küszöbérték elérése. Megfogalmazta aggályait a közelmúltban az Európai Központi Bank is: ha a költségvetés tartósan deficites, és az elsődleges – kamatfizetés előtti – egyenlege a mai szinten állandósul (azaz a GDP 0,9 százaléka lesz), akkor az államadósság még 2024-ben is meghaladja a 74 százalékot. A konvergenciaprogram szerint a kormány ezt már 2017-ben megközelíti.

A mostani pálya tarthatatlanságával érvel a Költségvetési Felelősségi Intézet: a jelenlegi növekedési és inflációs kilátások mellett, az államháztartás három százalék körüli hiányát feltételezve, 2013–2017 között alaptendencia, hogy az adósságráta lassan emelkedni fog. A Költségvetési Tanács pedig kísérletet tett arra, hogy az adósságcsökkentési pályába a paksi hitel felhasználását is bekalkulálja. Ez a tízmilliárd euró összességében, mai árfolyamon, a GDP bő tíz százalékával hizlalja az államadósságot. Kovács Árpád és csapata számításai szerint a mostani gazdasági feltételeket kivetítve az atomerőmű-beruházás tízéves időszakában alig apad az államadósság, azt követően legkorábban 2036 körül éri el a maastrichti 60 százalékos limitet, és csupán harminc év múlva mérséklődik az alaptörvényben megállapított 50 százalékra. Hasonló prognózist, a paksi beruházást is tartalmazó adósságpályát a kormány nem tett közzé.

Talán azért nem, mert eddigi jövendöléseivel befuccsolt. Maga a miniszterelnök is megégett: tavaly nyáron a válságadókról azt nyilatkozta, azok mindaddig fennmaradnak, amíg az államadósság a GDP 50 százaléka alá nem süllyed, ami szerinte akár tíz éven belül is bekövetkezhet. A felvetésre Oblath Gábor közgazdász – korábban az első Költségvetési Tanács, még korábban a jegybanki monetáris tanács tagja – kiszámolta, milyen feltételekkel mikorra lehet a célt elérni. Az eredmény lehangoló. Például az idei pályán, az államháztartás háromszázalékos hiánya mellett, háromszázalékos növekedést és egyszázalékos inflációt feltételezve, soha. Ahhoz, hogy az államadósságot egy évtized alatt ötven százalékra lehessen leszorítani, az államháztartás mindössze 1,5 százalékos hiányára, közel ötszázalékos növekedésre és három százalék körüli inflációra volna szükség.

Keretfeszegetés

Domokos László. Nevére vette   Fotó: Dudás Szabolcs   Súlyos kritikával illette a magyar adósságszabályokat az Állami Számvevőszék munkacsoportja, Pulay Gyula Zoltán, Szilas István és Császiné Murvai Emese. A tanulmányt Domokos László számvevőszéki elnök – egyúttal a Költségvetési Tanács tagja – is szentesítette aláírásával. A tavaly ősszel publikált elemzés szerint egy adósságszabály akkor megfelelő, ha könnyen megérthető, kipróbált módszertanon alapul, átlátható, konzisztens, normatív, anticiklikus, és ha a tervezés, beszámolás, értékelés folyamatát független szervezetek kontrollálják. A magyar szabályozás pedig ezeknek a kritériumoknak nem felel meg. Az árfolyam-azonosság elvét – ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy az adósság devizában fennálló részét rendre egy korábbi, a mainál jóval kedvezőbb árfolyamon számolják át forintra – a szerzők kifejezetten indokolatlannak tartják. „Teljesen esetleges, hogy a költségvetési törvényjavaslatban a makropálya és az adósságszabályokhoz kapcsolódó információk alátámasztásához milyen adatokat mutat be a kormány” – vélekednek, hozzátéve: olyan jogszabály viszont nincs, amely meghatározná, mikor kell a számításokat aktualizálni, vagy hogy a zárszámadási törvény normaszövegének tartalmaznia kell az adósságszabály érvényesülését. A tanulmány felveti, hogy egy alacsonyabb rendű jogszabály – a gazdasági stabilitásról szóló törvény – szűkítheti-e egyáltalán az alaptörvény rendelkezéseit. Az utóbbival való összhang megteremtése érdekében egyebek mellett azt javasolja, hogy az államadósság kiszámítása az uniós módszertan alapján történjen, az árfolyam-azonosság szabályát töröljék el, azt viszont írja elő jogszabály, hogy a költségvetési törvényben szereplő mutatókat milyen gyakran kell aktualizálni és közzétenni. Az uniós ajánlásokkal összhangban azt is megfontolandónak tartják a szerzők, hogy a költségvetési törvény középtávra is rögzítse az adósságmutatókat. Utóbbi a korábbi kormányzati ciklusokban még kötelező volt. Igaz, lényegében csak kelléknek bizonyult, nem volt alkalmas az eladósodás megfékezésére. Ígéretesebb volt a 2008-as törvény a költségvetési felelősségről, amelynek létrehozását a nemzetközi szakirodalomban magasan jegyzett Kopits György egyengette. A törvény létrehozta a független Költségvetési Tanácsot, amelynek első elnöke, szinte egyhangú parlamenti szavazás után, maga Kopits lett. Az irányításával kimunkált szabályrendszer alkalmazkodott az üzleti ciklusokhoz, és hosszabb távon garantálta volna a GDP-hez viszonyított államadósság trendszerű csökkentését, ám alkalmazására már nem került sor. A törvényt az Orbán-kormányt támogató kétharmados többség 2010 decemberében megszüntette, a Költségvetési Tanácsot pedig szélnek eresztette.

Képtelen képlet

Szégyen a bukás, de hasznos lehet. Mármint abban az esetben, ha a kormány komolyan gondolja az államadósság csökkentését, és ennek megfelelő törvényi kereteket akar megalkotni. Vagyis ésszerűen korlátozza saját magát, amire eddig nem volt képes. Erre elvileg jó alkalmat kínál, hogy a gazdasági stabilitási törvény értelmében a 2016-ra vonatkozó költségvetést már egy új adósságképlet alapján kell összeállítani, amely körül szintén sűrűsödnek az aggályok. E szerint az államadósság éves növekedésének üteme nem haladhatja meg azt a küszöbértéket, amit úgy kapunk, hogy a költségvetési évre várható infláció százalékos értékéből kivonjuk a reálértéken számított hazai össztermék növekedési ütemének a felét. A tavalyi évre visszaszámolva: 1,7 százalékos infláció és 1,1 százalékos GDP-bővülés mellett az államadósság növekedése maximum 1,15 százalék, azaz nagyjából 335 milliárd forint lehetett volna. Ha ilyen költségvetést hoztak volna össze, minden számmisztikai trükk nélkül is csökkent volna az államadósság. Ezzel szemben a tervezett hiány 842 milliárd forint volt, a tényleges pedig 1125 milliárd, egyebek mellett az államosítási akciók (E.On, takarékszövetkezetek) finanszírozása miatt. Ezért volt szükség az év végén erőteljes kozmetikázásra.

Fotó: HVG

Az idei esztendőben nem is lehetne alkalmazni a képletet. Az infláció 1 százalék, a gazdasági növekedés pedig 3 százalék körül alakul, az államadósság tehát csak mínusz 0,5 százalékkal nőhetne. Magyarán: a tavalyi év végén 23 068 milliárd forintra rúgó államadósságot a képlet szerint uszkve 153 milliárd forinttal csökkenteni kellene; ekkora bevételi többlettel kellett volna elfogadni a költségvetést, nem 3 százalékos hiánnyal. Nem lenne nyugdíjemelés, leállna a pedagógusok életpályaprogramja, nem épülnének stadionok, nem vásárolhatná meg az állam az Antenna Hungáriát, a Főgázt, az MKB Bankot. Ám mindez megtörténik, és legutóbbi becslése szerint a kormány az idén 1400 milliárd forinttal növeli az államadósságot. Más kérdés, hogy semmiféle háttérszámítást nem közölt arról, hogy megéri-e újabb eladósodás árán megvásárolni a súlyosan veszteséges bankot vagy a rezsicsökkentéssel kivéreztetett energetikai cégeket.

Az adósságképlet tehát defláció vagy ahhoz közelítő állapot esetén tovább tompítja a gazdasági növekedést. Szaknyelven szólva: prociklikus hatású. Ahelyett hogy csillapítaná a konjunktúra ingadozásait, elmélyíti azokat. Inflációs környezetben például teret enged a költségvetési kereslet bővítésének. Rugalmatlan, megérett a változtatásra, vagyis új adósságszabályt kellene kialakítani. Bár ennél egyszerűbb és kifejezetten kézenfekvő megoldás lenne, ha – akár csak átmenetileg is – az uniós előírásokat iktatnák be a magyar törvényekbe. Erre már az Állami Számvevőszék szakértői stábja is tett javaslatot. E megoldást a befektetők bizalomerősítő döntésként könyvelhetnék el. De szól más nyomós érv is az uniós szabály törvénybe foglalása mellett: a kormány is arra figyel, döntései hatásait ahhoz, és nem a magyar mutatóhoz méri. Bár a két mutató többnyire egy irányba tart, kifejezetten kínos lenne, ha a maastrichti növekvő adósságot hozna ki, a magyar szabály szerinti pedig csökkenést.